A municipalização gera estímulos para a eficiência?

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No post anterior desta série sobre educação e federalismo, observamos que a rigor não se pode falar em municipalização do ensino fundamental, no sentido de que tenha havido um esforço sistemático e deliberado de uma das partes – estados e municípios – para estabelecer um espaço definido para cada um desses atores. O que vimos foi um processo unilateral de redução de matrículas provocado pela mudança demográfica. Não houve transferência de escolas ou de alunos de uma para outra rede. E apenas as redes municipais tiveram mudanças expressivas na configuração da rede escolar – aumentaram os prédios de creche e reduziram os prédios de escolas rurais, acompanhando a dinâmica da população.

O tamanho médio das escolas – que, como vimos em outro post, era muito pequeno – continua pequeno, confirmando que não terá havido consolidação e fusão de escolas das duas redes. O mesmo ocorreu com o pessoal. A redução de vagas foi acompanhada de aumento, e não de redução de pessoal, tendo sido expressivo o aumento nas redes municipais.

Resta examinar se nos estados em que houve uma decisão unilateral (Ceará e Maranhão) de eliminar a rede estadual teria havido um aumento de eficiência nas redes municipais. Ou, no caso do Paraná, se a divisão de tarefas entre escolas estaduais para as séries finais e escolas municipais para educação infantil e séries iniciais teria levado à implementação de uma rede mais eficiente. Seriam os custos médios dos alunos das séries finais do Paraná significativamente diferentes dos demais, em que há duplicidade de redes?

Os dados disponíveis não mostram qualquer diferença no tamanho, composição e lotação de escolas nesses estados, quando comparados com outros.

Aqui nos vemos de novo diante de informações relevantes para discutir o pacto federativo: há razões a priori para suspeitar que uma divisão clara de funções poderia estimular a eficiência. Mas não é isso que sugerem os dados empíricos. É possível que os mecanismos e incentivos para aumentar a eficiência dependam de outras variáveis. Como mostram os dados do Maranhão, não basta municipalizar para obter eficiência. Nem basta separar com clareza os níveis de atendimento – como no caso do Paraná e dos ex-territórios.

Por outro lado, o estado do Ceará, onde todo o ensino fundamental é municipalizado, apresenta a maior relação entre custo e qualidade, ou seja, maior eficiência. É o único caso, e, possivelmente, a explicação se encontra em outros fatores relacionados com as políticas estabelecidas pelo governo estadual – a municipalização poderia ser, no máximo, condição necessária, mas não suficiente para aumentar a eficiência. Esta conclusão deve servir de alerta para Unidades da Federação que tentam imitar algumas das políticas implementadas no Ceará sem levar em conta as especificidades daquele estado.

Em outras palavras: não há razão para privilegiar determinados modelos formais de organização – nem mesmo no caso de municipalizar vs não municipalizar. Modelos formais de organização, por si sós, não garantem nem qualidade nem eficiência.

Essa reflexão também sugere o risco de um modelo único, em que aumenta a probabilidade de potencializar as ineficiências ao reduzir as alternativas e espaços para os diferentes entes federados. Há boas razões para que o avanço nas discussões do pacto federativo seja iluminado por uma boa dose de humildade, prudência e foco nos dados empíricos. E um forte alerta contra o risco de buscar soluções únicas ou aumentar – ao invés de reduzir – as amarras.

Resta a pergunta a ser respondida no próximo post dessa série: a educação precisa de um sistema?

Reprodução na íntegra do artigo publicado nessa quinta-feira, no blog Educação em evidência, na Veja