Incentivos melhoram a educação? O caso do Rio Grande do Sul

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No artigo anterior, apresentamos os contornos do programa de incentivos do Ceará. O estado experimentou avanços robustos na maioria dos seus municípios em relação à média nacional e, em grande parte, esses avanços estão associados de alguma forma ao programa de incentivos. Em virtude de legislação federal, o Rio Grande do Sul, assim como outros estados da federação, começa a traçar os seus planos de incentivos. No presente artigo, vamos responder uma questão focada nas características da lei de incentivos no Rio Grande do Sul, mas de interesse de todo o país: o que se pode esperar naquele estado em termos de melhoria da educação?

Pelas estimativas apresentadas pelo governo do Rio Grande do Sul, a maior parte dos municípios gaúchos poderá ganhar ou perder até 3% da Receita Corrente Líquida. Possivelmente, o impacto será sentido de maneira diferente entre municípios mais ricos e mais pobres.

O tipo de mecanismo implementado no Rio Grande do Sul coloca os municípios numa corrida. Ganha quem melhorar mais, não quem chegar mais à frente. Por isso, como em qualquer corrida, não basta apenas correr para ganhar: é preciso correr mais depressa do que os outros, melhorar mais do que os demais. Sempre haverá ganhadores e perdedores, mesmo que todos se esforcem e melhorem. Portanto, quem não quiser participar da corrida já pode contar com perdas de recurso, independentemente de sua posição inicial.

Há várias razões pelas quais o incentivo pode funcionar, mesmo em municípios em que a eventual perda de recursos não seja tão significativa, como no caso dos municípios de maior porte e receita: ficar para trás pode ser constrangedor para o prefeito. Isso é muito diferente da Prova Brasil que não tem consequências e cujos resultados são divulgados muito tempo depois da aplicação do exame, no meio do 2º e 4º anos de mandato do prefeito – e de maneira bastante esotérica para a população.

Mas também há riscos: tudo depende da forma como os resultados e sua associação com o prêmio será comunicada à população pelo governo estadual e traduzida pelos governos municipais. O critério de “ganha quem melhorou mais” não é fácil de entender e de comunicar. Há espaço para ambiguidade, ruídos e guerra de comunicação. Nos tempos que correm, há um potencial de risco nessa linha de frente.  Mas também há chances do mecanismo estimular mudanças.

​A legislação também contém pelo menos duas orientações que podem ajudar os prefeitos a traçar suas estratégias. Primeiro, melhorar o desempenho nas séries iniciais valerá mais pontos do que nas séries finais. Isso sugere que os municípios devem priorizar a base como ponto de partida para maximizar os seus ganhos. E isso pode render bons frutos no futuro. Segundo: a premiação leva em conta as médias dos três últimos anos. Isso ajuda a evitar flutuações no incentivo decorrentes de eventos que possam afetar os resultados da prova de um ano específico. E sinaliza o objetivo de melhorar a educação a longo prazo – e não estimular a pirotecnia. Ninguém poderá repousar sobre os louros.

Que impacto se pode esperar de um programa dessa natureza, no Rio Grande do Sul ou em qualquer outro estado?

Há pelos menos quatro considerações relevantes. O tamanho das redes municipais, o tamanho dos municípios, o tamanho das escolas e o nível de desempenho dos municípios no momento de iniciar o programa de incentivos.

O tamanho das redes municipais é relevante para estimar o potencial de melhoria da educação como um todo. No Brasil, as redes municipais abrigam 84% da população escolar nas séries iniciais e cerca de 50% nas séries finais. No Rio Grande do Sul, esses números são de 65 e 53%respectivamente. Isso significa que, se a melhoria ocorrer apenas nas redes municipais, o ganho geral para a educação será pouco superior à metade da população escolar. Por outro lado, se houver uma melhoria significativa das redes municipais, isso poderá, em tese, contribuir para acelerar o processo de municipalização. Se o objetivo do governador é melhorar a educação, é relevante levar em conta as políticas de municipalização e o que fazer com a rede estadual.

A situação de Porto Alegre sugere indagar se haveria espaço para “estratégias oportunistas”, ou seja, um município poderia receber mais recursos se absorver alunos da rede estadual? Em tese, isso seria possível, mais alunos significam mais recursos. Mas esses também vão depender da nota. Por exemplo, a rede municipal de Porto Alegre ostenta um dos piores resultados entre as capitais do país. Se conseguisse atrair todos os alunos da rede estadual e mantivesse o nível de desempenho da rede estadual, o município poderia sair lucrando. Este pode parecer um pequeno detalhe, mas, em alguns estados, pode induzir a mudanças importantes na direção da matrícula ou na qualidade.

A segunda consideração relevante para avaliar o potencial impacto de um programa de incentivos como este refere-se ao tamanho dos municípios. No Rio Grande do Sul, 388 dos 487 municípios (79%) têm menos de 10 mil habitantes – no Brasil, são quase 70% e suas populações vêm se reduzindo. Por que isso é relevante? Por duas razões. Primeiro, porque para o estado como um todo o peso desses municípios é relativamente reduzido na nota geral do estado. Se todos melhorarem muito, ainda assim a média das redes municipais continuará muito aquém do adequado. Segundo, porque em municípios muito pequenos, com poucos alunos e poucas escolas, as flutuações estatísticas são muito fortes, e isso distorce os resultados. Isso ocorre porque o resultado de uma escola ou de um pequeno grupo de alunos ou de uma turma específica pode alterar significativamente a nota do município. São problemas estatísticos conhecidos, mas num país como o Brasil, com milhares de municípios minúsculos, este é um desafio que precisa ser analisado com atenção.

O terceiro conjunto de considerações se refere ao tamanho das escolas: escolas com poucos alunos são sujeitas a flutuações estatísticas bruscas – poucos alunos com desempenhos extremos podem alterar em muito a nota do município. Usar a média dos últimos três anos é uma boa medida, pois reduz o impacto dessa variabilidade.

O quarto conjunto de considerações se refere ao nível de desempenho dos municípios na educação. No Rio Grande do Sul, o desempenho dos municípios é mais baixo em relação à rede estadual, mas é relativamente elevado em relação à média dos municípios do Brasil. Ambas as redes, no entanto, situam-se num nível de desempenho muito aquém do que seria de se esperar em função do nível socioeconômicos dos alunos. O Ceará, em que mais de 90% dos alunos situam-se abaixo do Nível 3, tem média superior à média da rede estadual do Rio Grande do Sul, cuja maioria dos alunos se situa no nível 5 – numa escala de 7 pontos. Isso significa que há terreno fértil para melhorar a condição dos alunos. Mas é preciso que a escola faça a sua parte.

O espaço para melhorias é gigantesco. Nas séries iniciais, as redes municipais do Rio Grande do Sul encontram-se em 10º lugar e, nas séries finais, no 3º, no ranking nacional da Prova Brasil. A distância do Rio Grande do Sul para os melhores colocados é de 17 e 11 pontos respectivamente, nas notas de Matemática. Mas isso diz apenas parte da história. No Rio Grande do Sul, 81,3% dos alunos provêm de famílias situadas no nível 5 de uma escala de 7 pontos estabelecida pelo MEC/INEP para avaliar o nível socioeconômico dos alunos. Já no Ceará, apenas 0,2% dos alunos situam-se nesse nível – mais de 85% dos alunos cearenses encontram-se nos três níveis mais baixos dessa escala. Essas são as famílias mais pobres, cujos pais são menos escolarizados e que reconhecidamente possuem menos recursos para ajudar os filhos no desenvolvimento escolar. Isso significa que o desempenho dos alunos do Rio Grande do Sul está muito abaixo do que se poderia esperar. Ou, em outras palavras, significa que a contribuição do sistema educacional fica muito aquém do que deveria ser com base no potencial dos alunos. A comparação com o Ceará não deixa dúvidas quanto a isso. Se, de um lado, o estado avançou pouco, de outro conta com uma “matéria-prima” que lhe permitiria estar numa situação muito melhor. Onde deu errado? Por quê?

Existe um potencial de êxito no programa de incentivos à educação do Rio Grande do Sul, mas também há limites claros no que se pode esperar e desafios que não serão superados apenas com programas de incentivo. O uso de sistemas de incentivo merece atenção como um dos instrumentos de política pública. Mas, para que tenham resultados eficazes e duradouros, esses mecanismos precisam ser concebidos e gerenciados com muita competência – e atualizados em função dos resultados. Incentivos sozinhos não mudam a qualidade da educação. O que muda é o que acontece em cada sala de aula. Este é o tema do próximo artigo, que fecha essa série.

Texto originalmente publicado na coluna Congresso em Foco (UOL) do professor João Batista Oliveira.