Encontra-se na pauta da Câmara dos Deputados um projeto de lei para formalizar a criação de um Sistema Nacional de Educação. Há forte pressão para que o assunto seja votado com urgência. Será que precisa de urgência? Será que a educação precisa de algo parecido com o SUS?
A proposta tem elevada probabilidade de ser aprovada. Ela tem o apoio dos grupos que apoiaram e apoiam iniciativas como os Planos Nacionais da Educação, a elaboração participativa de currículos, a constitucionalização do Fundeb e, enfim, tudo que possa contribuir para ampliar as “conquistas” do setor. Ademais, esses grupos têm uma extraordinária capacidade de mobilização e pressão – tipicamente as decisões que lhes interessam são tomadas pelo consenso dos parlamentares. E tipicamente já chegam ao parlamento como resultado de um grande consenso.
O elevado grau de consenso não significa necessariamente que as propostas sejam adequadas. Nada dispensa o exercício do debate e o espaço para o contraditório.
O argumento central da proposta reside numa suposta “necessidade” de articular as relações entre as instâncias federativas. Efetivamente, há questões importantes relacionadas com o desenho do modelo e das relações entre os entes federados. Nas áreas de segurança pública e saúde, por exemplo, há ações e interações que necessitam de articulação em tempo real. Por exemplo, diferentes instâncias federativas possuem poder de polícia, mas os braços para chegar lá dependem de forças locais. Um município que não se comunica com os vizinhos pode se tornar propício como esconderijo. Um mesmo paciente precisa ser atendido – por vezes de maneira simultânea ou paralela – por diferentes níveis do sistema de saúde. Ações definidas centralmente, como levantamentos epidemiológicos ou vacinação, precisam ser implementadas de maneira articulada. Há vários exemplos que sugerem a necessidade de mecanismos como o SUS para a saúde ou a segurança pública.
Mas a situação é totalmente diversa na educação. A unidade operacional é a escola. A operação se organiza em ciclos. Apenas no final dos ciclos o histórico escolar precisa passar para outras mãos. No limite, como ocorre com as escolas privadas, basta um (mínimo) de normas para que uma escola possa operar. O único aspecto que precisaria de articulação é a organização espacial da rede de escolas estaduais e municipais num mesmo território, mas isso nunca foi objeto de entendimento entre estados e municípios, embora esteja previsto na lei. Nada impede que isso ocorra, mas em 500 anos praticamente nunca ocorreu de forma deliberada.
Existem entraves para a articulação entre os entes federados na educação? Onde estariam? Comecemos pelo começo. A primeira Constituição da República criou os Estados Unidos do Brasil. Ruy Barbosa se inspirou no modelo americano, mas parece ter se esquecido de verificar se as condições eram as mesmas. No melhor estilo surrealista digno de Garcia Marques, a Constituição de 1988 elevou os municípios ao status de “entes federados”. As atribuições dos entes federados são razoavelmente bem estabelecidas em ambas as constituições. Mas o mesmo não ocorreu com a repartição dos recursos. Nem com a falta de consequências do não cumprimento das respectivas responsabilidades. Deu no que deu. Onde estão os problemas?
Do ponto de vista de ordenação do sistema, há um excesso de leis e normas, a maioria delas desnecessária e prejudicial. Apenas para citar um exemplo: por que precisamos de um órgão federal estabelecer o que os professores precisam aprender ou o que as universidades devem ensinar? As universidades não sabem o que fazer? Os sistemas de ensino não sabem avaliar se um indivíduo tem preparo para ensinar? A educação precisa de tutela? Não há problemas de articulação – o problema é excesso de amarrações e exigências inócuas.
Do ponto de vista operacional se dá o mesmo – menos amarrações ajudariam mais do que novas regulamentações. Se a educação precisa de algo, seria de menos leis, normas e amarrações de toda espécie. Não parecem existir questões de natureza inter-federativa a justificar a necessidade de um ordenamento.
Do ponto de vista de financiamento, há inúmeros problemas, mas nada que exija acertos inter-federativos: as regras sobre as atribuições de cada um são claras, existem mecanismos de repasse de recursos. Nos estados e municípios, parte significativa dos gastos é amarrada às regras do Fundeb. No governo federal, os recursos não amarrados representam menos de 5% do total de recursos do governo federal. Em que medida um “sistema nacional” traria qualquer avanço nessa área? Ou seria apenas uma tentativa de criar instâncias burocráticas adicionais para definir e controlar as ações e o uso dos recursos federais? Em nome de que? Com que finalidade?
O ponto crítico reside na distribuição de recursos para a educação básica entre as instâncias federadas. Este, por sua vez, é um problema que decorre da disfunção original do nosso pacto federativo: a repartição fiscal. Não conseguimos fazer reforma tributária e, menos ainda, realocar os recursos de maneira equitativa entre os estados, municípios e seus cidadãos. Ainda que não seja possível resolver o problema a nível nacional, seria possível, por exemplo, redistribuir o bolo de recursos do Fundeb por aluno, e não por unidade federativa. Mas o Congresso Nacional não se dispôs a dar esse passo: os interesses dos estados mais ricos falam mais alto.
Embora com recursos limitados, há muito que o governo federal poderia fazer para melhorar a educação. Poderia reduzir o cipoal regulamentar. Poderia colocar sua estrutura administrativa para elaborar políticas ao invés de se ocupar com uma miríade de projetos inócuos. Poderia elaborar currículos de qualidade seguindo procedimentos adequados. Poderia modernizar seu sistema de avaliação e operá-lo por meio de instituições especializadas. Poderia usar recursos para incentivar políticas e práticas baseadas em evidências. Tratar diferentemente os desiguais, com políticas e estímulos adequados ao porte e necessidade dos municípios. Ou seja: fazer o que cabe a um governo central num regime federativo. Nada que necessite ou possa se beneficiar de um Sistema Nacional de Educação.
Se examinarmos o passado, veremos que a proposição é parte de uma determinada visão do processo político e do processo democrático – privilegiando a democracia participativa em detrimento da democracia representativa. Os mesmos grupos que defendem a ideia de um Sistema Nacional de Educação são os que defendem a ideia de planos nacionais de educação. São planos ineficazes – já tivemos vários -, recheados de “conquistas” corporativas. São os mesmos grupos que defendem mais recursos para a educação, desde que se garanta uma proporção significativa para as “conquistas” do magistério. São os mesmos grupos que defendem e patrocinaram a “elaboração participativa” da BNCC – um documento celebrado de Norte a Sul do país, mas que já começou errado, com uma consulta pública, processo totalmente inadequado para elaborar esse tipo de documento. O resto foi consequência, com tentativas mais ou menos competentes de costurar uma colcha de retalhos. As pessoas do ramo foram excluídas do processo. Ora, são esses os mesmos grupos que, diante das votações mais importantes na Câmara dos Deputados, acionam mecanismos de pressão que resultam em votações quase sempre consensuais, colocando a nu a fragilidade de nossa democracia representativa, de nossos partidos políticos e também o descompromisso de parlamentares com princípios doutrinários, partidários ou de disciplina orçamentária.
Educação implica o sentimento de crise e divergência permanentes. Numa democracia o dissenso e a inconformidade levam ao debate, ao confronto de ideias e ao aprimoramento de soluções. Não é hora de criar um Sistema Nacional de Educação. Mas é hora, como sempre, de discutir e debater a fundo a educação, com amplo espaço para o exercício do contraditório.
A ação do Ministério da Educação durante a pandemia não destoou muito das ações do governo federal. Já inúmeros estados e municípios demonstraram razoável capacidade de lidar com alguns aspectos da pandemia, mas raramente cuidaram bem da educação. No entanto, não existe qualquer impedimento federativo para tal. Este é mais um exemplo contundente de que a educação não precisa de um SUS – estados e municípios não agiram por inércia, não por restrições de natureza federativa. O que cada um poderia e deveria ter feito não requer autorização de outras instâncias.
A educação não precisa de um “sistema nacional”. Precisa de partidos políticos com programas partidários sólidos. Precisa de parlamentares comprometidos com esses programas. Parlamentares que não se deixam pressionar a ponto de violar suas convicções mais fundamentais e seu compromisso com o eleitor que o elegeu.
A educação não precisa de um “sistema nacional”: precisa de candidatos cujos programas sejam ancorados em propostas viáveis que levem em conta as peculiaridades da federação e princípios orçamentariamente responsáveis.
Ao invés de um sistema, a educação precisa de um debate qualificado. E nada mais oportuno do que o Congresso Nacional e o debate eleitoral para colocar na mesa propostas concretas e viáveis para superar os graves desafios da educação nacional.
